El gobierno de la Xunta acaba de presentar el Proyecto de Ley de Presupuestos para 2014. Como ya había anunciado el Presidente de la Xunta el pasado día 15 de octubre, se propone rebajar el tipo impositivo del IRPF, del 12% al 11,5%, a los contribuyentes con bases liquidables menores que 17.707,20 euros, sin afectar al resto de contribuyentes. La exposición de motivos del proyecto de ley afirma que el objetivo es incrementar la renta disponible de las personas con rentas más bajas y ahondar en la progresividad del sistema. Según la Xunta esta medida beneficiará al 70% de los gallegos. Lo que debemos preguntarnos es si la medida planteada es una forma razonable de lograr los objetivos planteados.
Lo primero que llama la atención es la técnica tributaria utilizada. Hasta ahora todos los contribuyentes tributaban según una escala de cuatro tipos impositivos, entre el 12% (aplicado a los primeros 17.707,20 euros de base liquidable) y el 21,5% (aplicado a partir de 53.407,20 euros). Con la reforma propuesta se divide a los contribuyentes en dos grupos: los que tienen bases por encima de 17.707,20 euros siguen tributando como hasta ahora, mientras los que se sitúan en esa cifra o por debajo pasan a tributar al 11,5%,
Esta solución presenta dos problemas. El primero es que la Ley 22/2009 de Financiación Autonómica dispone que las CCAA pueden asumir competencias normativas sobre "la escala autonómica aplicable a la base liquidable general", por lo que no está claro que se puedan crear dos o más escalas para distintos niveles de renta. El segundo es que, al establecer esta distinción, se genera un problema de "salto de tramo". Así, mientras que un contribuyente con una base liquidable de 17.707,20 euros tributa al 11,5%, otro que gana un céntimo más tributará al 12% por los primeros 17.707,20 euros, y un 14% por el céntimo restante. Esta diferencia es totalmente arbitraria, ya que provoca que individuos con mayores rentas brutas acaben disfrutando de menores rentas netas, una vez descontado el impuesto.
La segunda cuestión que llama la atención es la afirmación de que la reforma beneficiará al 70% de los gallegos (se entiende que se refiere a los contribuyentes gallegos). Para saber si esta cifra es correcta debemos entender primero dos cosas. En primer lugar, la base liquidable general engloba salarios, rentas de los empresarios autónomos y alquileres, mientras que intereses, dividendos y ganancias y pérdidas patrimoniales derivadas de la venta de acciones, pisos, etcétera configuran la base del ahorro, y son gravadas según una escala de tipos impositivos que las Comunidades Autónomas no pueden modificar. En segundo lugar debemos entender el papel de las cargas familiares en el impuesto; aunque realmente el sistema es más complejo, podemos simplificar diciendo que el IRPF español grava la diferencia entre la ya mencionada base liquidable general (que es básicamente la renta general que percibe el contribuyente, una vez descontados ciertos gastos como las cotizaciones a la Seguridad Social), y el mínimo personal y familiar (que refleja las necesidades del contribuyente por cargas familiares, edad y minusvalías). Teniendo en cuenta lo anterior, es fácil ver que se verán beneficiados por el impuesto sólo aquellos contribuyentes cuya base liquidable general, además de ser menor o igual que 17.707,20, sea mayor que su mínimo personal y familiar. De lo contrario, el contribuyente ya no paga IRPF en la actualidad (al menos por la parte general de la renta), por lo que no se verá a afectado por el cambio.
¿Cuántos contribuyentes cumplirán estos requisitos en 2014? Es imposible saberlo con exactitud, pero sí podemos fijarnos en las últimas informaciones oficiales disponibles, ya que la estructura de declarantes en Galicia ha cambiado poco en los últimos años. La información más reciente es de 2011, pero no presenta un nivel de desagregación suficiente para conocer lo que ocurre por encima y por debajo de 17.707,20 euros. Por ello debemos recurrir a datos individualizados para 2009, recogidos en la Muestra de Declarantes de IRPF IEF-AEAT 2009. Del total aproximado de 1.250.000 declarantes en Galicia, efectivamente en torno a un 70% (865.000) tienen bases liquidables menores que 17.707,20 euros. El problema es que, de esos 865.000, hay 62.000 cuya base liquidable general es nula, y 314.000 cuya base liquidable es menor que su mínimo personal y familiar. Entre los primeros hay contribuyentes de todos los niveles de renta, pero los segundos son por definición contribuyentes de rentas bajas, cuyos ingresos no cubren sus necesidades reconocidas. Restando entonces a estos contribuyentes, sólo se benefician de la reforma 489.000, un 40% del total, y no precisamente los de rentas más bajas.
Pero para los contribuyentes beneficiados, ¿cuál es el ahorro? Aunque los medios de comunicación, citando fuentes de la Consellería de Facenda, hablan de hasta 90 euros, el ahorro máximo que puede obtener un contribuyente es de 62,78 euros, debido al efecto del mínimo personal y familiar. Este ahorro sólo lo obtendrán los contribuyentes con una base liquidable de exactamente 17.707,20 y un mínimo personal de 5.151 euros, correspondiente a un contribuyente menor de 65 años y sin cargas familiares ni minusvalías. Cuanto menor sea la base liquidable y mayor el mínimo personal y familiar, menor será el ahorro.
De lo explicado se deduce que la reforma no consigue sus objetivos, pues ni beneficia al 70% de los contribuyentes, ni los beneficiados son los de rentas más bajas. Si realmente se quiere beneficiar a las rentas más bajas, las escalas del IRPF son un instrumento muy limitado, por cuanto no pueden beneficiar a aquellas rentas que en el sistema actual ya no pagan IRPF y además pueden generar efectos redistributivos arbitrarios. Si lo que se desea es aumentar realmente la renta disponible de las familias de rentas bajas, deberán utilizarse deducciones en cuota reembolsables, como la deducción por maternidad para madres trabajadoras), o, ya fuera del IRPF, instrumentar directamente políticas de rentas mínimas, que también son competencia de las Comunidades Autónomas.
*Profesor de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo
